Mit dem Begriff „soziale Dienste“ werden eine Vielzahl unterschiedlicher, zumeist personenbezogener Dienstleistungen im Bereich der medizinischen Betreuung und der Pflege, im Bereich von Erziehung und Bildung oder im Bereich von Beratung und Betreuung bezeichnet. Jenseits der verschiedenen NutzerInnen und ihrer unterschiedlichen Bedarfe, jenseits der verschiedenen Leistungserbringer und ihrer unterschiedlichen Professionen, jenseits der sie anbietenden Einrichtungen, jenseits der unterschiedlichen Leistungen und des darin zur „Anwendung“ kommenden Professionswissens sowie der darin realisierten Qualifikationen eint die sozialen Dienste, dass sie – in der Bundesrepublik – zumeist im Auftrag des Sozialstaats erbracht werden und folglich als sozialstaatliche Leistungen vorgesehen sind (vgl. Boetticher/Münder 2011). Im § 11 SGB I wird – in Abgrenzung zu Sach- und Geldleistungen – von Dienstleistungen gesprochen und dabei ausdrücklich persönliche und erzieherische Hilfen als solche Dienstleistungen ausgewiesen. Im SGB V werden als Dienstleistungen gesundheitsbezogene Dienste und im SGB IX Dienstleistungen zur Sicherung der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen und der Rehabilitation oder im SGB VIII Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe genannt. Selbst in den Regelungsbereichen, in denen es stärker um Geldleistungen geht, hat der Gesetzgeber Dienstleistungen vorgesehen, etwa in § 4 SGB II im Kontext der Grundsicherung für Arbeitssuchende, und in § 16 SGB II eine Liste von „Leistungen zur Eingliederung“ sowie in § 10 SGB XII die „Beratung in Fragen der Sozialhilfe und die Beratung und Unterstützung in sonstigen sozialen Angelegenheiten“ angeführt. Die gesetzlich vorgesehene Vielzahl von sozialen Diensten ist Folge der sozialstaatlichen Expansion seit den 1950er Jahren, dann aber auch Folge der stärkeren Ausrichtung des bundesdeutschen Sozialstaats auf Dienstleistungen (vgl. Sachße 2011, 105ff.).

Allerdings erbringt der bundesdeutsche Sozialstaat die von ihm gesetzlich auferlegten sozialen Dienste zumeist nicht selbst; zu einem großen Teil lässt er diese von Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege oder von privatwirtschaftlichen Anbietern erbringen. Dazu beauftragt er diese damit, die vorgesehenen Dienste zu erbringen, – und finanziert im Gegenzug deren Erstellung; oder er stattet die NutzerInnen der sozialen Dienste mit Kaufkraft aus und ermöglicht es ihnen so, bei den Anbietern die von ihnen benötigten Dienste nachzufragen. Dass der bundesdeutsche Sozialstaat die Gewähr für die Erstellung von sozialen Diensten und – weil diese Leistungen zumeist nicht selbst erbringend – die unmittelbare, inzwischen aber zumeist mittelbare Finanzierung der Leistungserbringer übernimmt, ist Gegenstand von Sozialpolitik. Zumindest in der Bundesrepublik sind soziale Dienste mithin vom Sozialstaat vorgesehene Leistungen; und sie sind damit Ausdruck von sozialpolitischen Entscheidungen, welche Bedarfe in welchem Umfang und unter welchen Bedingungen sozialstaatliche Unterstützung finden und in welchem Umfang professionelle Dienstleistungen zu deren Unterstützung sozialstaatlich vorgesehen und folglich unmittelbar oder mittelbar finanziert werden, – und von Entscheidungen, in welchem Umfang, unter welchen Bedingungen und mit welchen Auflagen welche Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege und welche privatwirtschaftliche Anbieter mit der professionellen Erstellung der vorgesehenen sozialen Dienste beauftragt werden.

Ob in der Wahrnehmung der Anbieter von sozialen Diensten, allen voran von Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege und deren Verbänden, oder in der Wahrnehmung der NutzerInnen, ob in der sozialpolitischen Öffentlichkeit oder in der sozialwissenschaftlichen Beobachtung – in den letzten zwei Jahrzehnten wird für die sozialen Dienste deren zunehmende ‚Ökonomisierung‘ diagnostiziert. Wenn auch in den unterschiedlichen Bereichen der sozialen Dienste in unterschiedlicher Weise und in unterschiedlicher Intensivität, wenn auch manchmal mit Gegenbewegungen konfrontiert wird sowohl die Erstellung als auch die Nutzung von sozialen Diensten, werden die Beziehungen der an der Erstellung und Nutzung beteiligten Personen sowie deren Kommunikationen und deren Entscheidungskalküle, werden schließlich die Strukturen und Akteursbeziehungen im sozialstaatlichen Setting der sozialen Dienste zunehmend der für „die“ Wirtschaft vertrauten Rationalität, der Logik einzelwirtschaftlichen Handelns und deren Kommunikationsweise sowie den für kapitalistische Ökonomien typischen Strukturen von Wettbewerb und Markt unterstellt. Der Bereich der Pflege gilt seit Einführung der Pflegeversicherung (1995) für diese ‚Ökonomisierung‘ als vorbildlich: Die Altenpflege wurde – in der für die damalige Zeit geradezu anachronistischen Weise – in eine neue und damit fünfte Säule des bundesdeutschen Sozialversicherungssystems überführt. Zugleich wurde aber die darüber finanzierte Altenpflege auf einen „Markt“ gebracht, auf dem sich die mit einem persönlichen Budget ausgestatteten Pflegebedürftigen den Anbietern von Pflegeleistungen gegenüber- und diese wiederum in einem Preis- und Qualitätswettbewerb untereinander stehen.

In diesem Beitrag sollen die mit dem Begriff ‚Ökonomisierung‘ gemeinten Entwicklungen für den Bereich der sozialen Dienste genauer gefasst werden – und diese als Ausdruck der sozialstaatlichen Steuerung und Kontrolle der sozialen Dienste vorgestellt werden: Die Kehrseite der Ökonomisierung der sozialen Dienste ist – polemisch und nicht sonderlich präzise gesagt – deren Verstaatlichung. In diesem Sinne wird zunächst die einschlägige Literatur befragt, welche säkularen Entwicklungen bei den sozialen Diensten als deren Ökonomisierung ausgemacht werden können (1). Diese Entwicklungen sind sozialstaatlich induziert – mit dem Ziel, die sozialstaatliche Kontrolle über die im Auftrag des Sozialstaats erbrachten sozialen Dienste zu stärken (2). Abschließend werden – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – Probleme dieser Verstaatlichung der sozialen Dienste diskutiert (3).

„Ökonomisierung“ ist ein schillernder Begriff. Häufig wird er pejorativ verwendet. So werden mit ‚Ökonomisierung‘ die sozialpolitischen Reformen der letzten zwei Jahrzehnte diskreditiert sowie deren Folgen für die KlientInnen, aber auch für die Leistungserbringer von sozialen Diensten, insbesondere für die bei ihnen Beschäftigten skandalisiert. Der Begriff kann aber auch in die gegenteilige Richtung pejorativ verwendet werden: Während in der Vergangenheit Fragen der Wirtschaftlichkeit und der Effizienz im Bereich der sozialen Diensten und vor allem bei deren Erstellung keinerlei Rolle gespielt und stattdessen im „Dritten Sektor“ ein „funktionaler Dilettantismus“ (Seibel 1991, 1994) geherrscht habe, würden diese Fragen – als Folge der sozialstaatlichen Reformen – in den letzten zwei Jahrzehnten nun endlich auch in diesem Bereich gestellt und würden die Leistungserbringer endlich zu einem wirtschaftlichen Einsatz der ihnen zugestandenen öffentlichen Mittel angehalten. Während im zweiten Fall durch Ökonomisierung die sozialen Dienste gleichsam erst in eine Ökonomie gebracht werden, die diesen, die vor allem den Leistungserbringer zuvor unbekannt und fremd gewesen ist, tritt im ersten Fall eine andere, für die sozialen Dienste destruktive Ökonomie auf dem Plan, die sich zunehmend an die Stelle von deren ursprünglichen, angemessenen und förderlichen Ökonomie setzt.

Von der pejorativen Nutzung einmal abgesehen, wird in beiden und wohl auch in den meisten anderen Fällen mit ‚Ökonomisierung‘ eine Entwicklung bezeichnet, die – wenngleich über verschiedene Schritte – von zwei extremen Polen her gedacht wird. Die sozialen Dienste entwickeln sich von dem einen Extrem weg hin zu dem anderen – und genau diese Entwicklung wird als ‚Ökonomisierung‘ bezeichnet. Für die professionell erbrachten und sozialstaatlich beauftragten sozialen Dienste ist diese Entwicklung in dem banalen – und bei der zweiten pejorativen Nutzung wohl unterstellten – Sinn, nämlich als eine Entwicklung von einer Nicht-Ökonomie hin zu einer Ökonomie kaum denkbar. Trotz des behaupteten „funktionalen Dilettantismus‘“ hatten die sozialen Dienste auch vor ihrer Ökonomisierung eine Ökonomie – oder genauer: mussten die Leistungserbringer, die mit der Erstellung der Dienste beschäftigt waren, und insbesondere deren Leitungen die verfügbaren Ressourcen in einer sinnvollen und geplanten Weise einsetzen und in diesem Sinne Nutzen und Kosten, Erfolg und Einsatz oder Erlös und Aufwand in ein geplantes Verhältnis bringen. Zumindest auf Dauer konnten sich die Leistungserbringer auch in der Vergangenheit Situationen der Unwirtschaftlichkeit nicht erlauben. Ebenso musste der Sozialstaat auch in der Vergangenheit bei der Beauftragung der Leistungserbringer den Einsatz der dafür notwendigen Mittel planen.

Im Vergleich zu dieser eher banalen Vorstellung lässt sich die mit ‚Ökonomisierung‘ bezeichnete Entwicklung besser differenzierungstheoretisch fassen. Dann wird mit „Ökonomie“ ein besonderer, auf die Produktion und Distribution von Waren spezialisierter und aufgrund der sich daraus ergebenden Spezifikation von Aktivitäten und Kommunikationen von anderen Bereichen, u.a. vom Staat, abgrenzbarer Bereich moderner Gesellschaften bezeichnet. Ursprünglich werden, so wird mit ‚Ökonomisierung‘ behauptet, die sozialen Dienste nicht in diesem ausdifferenzierten Bereich erbracht, nicht mit der diesem Bereich eigenen Rationalität geplant und nicht in der diesem Bereich eigenen Sprache besprochen und nicht in dieser Sprache und nicht unter dieser Rationalität zwischen den an den sozialen Diensten beteiligten Akteuren abgesprochen. Stattdessen waren sie im Bereich des Staates oder in einem „Dritten Sektor“ jenseits von Staat und Wirtschaft angesiedelt – mit der diesen Bereichen jeweils eigenen Rationalität und Sprache. Mit ‚Ökonomisierung‘ wird dann für die sozialen Dienste eine Entwicklung ausgezeichnet, bei der die Erstellung wie die Nutzung von sozialen Diensten von außerhalb dieses abgesonderten Bereichs schrittweise in eben diesen Bereich überführt wird. Am Ende dieser Entwicklung steht – (noch) nicht in der Wirklichkeit, aber in der Rekonstruktion dieser Entwicklung – die vollständige Integration der sozialen Dienste als eine von vielen anderen Waren und deren Erstellung sowie Nutzung innerhalb der ausdifferenzierten Ökonomie und unter der ihr eigenen Rationalität. In diesem Sinne untersuchen etwa Rolf G. Heinze und Katrin Schneiders (2014) – im Anschluss an Uwe Schimank und Ute Volkmann (2008) – die ‚Ökonomisierung‘ der sozialen Dienste und benutzen dazu ein Raster von dreimal zwei Extremen: Von (1.) „kein Wettbewerb, staatliches Monopol“ hin zu „freier Wettbewerb zwischen Anbieter“, von (2.) „staatlicher Preisbildung“ hin zur „freien Preisbildung durch Angebot und Nachfrage“ und vom (3.) „Paternalismus (Leistung wird durch Staat festgelegt)“ hin zur „Wahlfreiheit der Kunden“. Auch diese differenzierungstheoretische Deutung von ‚Ökonomisierung‘ ist für den Bereich der sozialen Dienste wenig realistisch, so sie in der Vergangenheit weder in der dabei unterstellten Distanz zu der ausdifferenzierten Wirtschaft erbracht und nachgefragt wurden, noch – im Sinne des anderen Extrems – zu einem integralen Teil dieser Wirtschaft wurden bzw. werden können. Die Distanz zur Wirtschaft konnte der Bereich der sozialen Dienste allein schon deshalb nicht haben, weil die Leistungserbringer zur ihrer Erstellung MitarbeiterInnen benötigen, die sie auf den Arbeitsmärkten finden und als ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer „beschäftigen“ müssen. Die Distanz zum Staat aber können soziale Dienste nicht gewinnen, weil sie – zumindest in der eingangs angesprochenen Relevanz – Teil des sozialstaatlichen Leistungskatalogs sind und ihre Erstellung damit an ihrer sozialstaatlichen Beauftragung hängt. Dass sich die sozialen Dienste nicht von den einen hin zu den anderen Extremen entwickeln, bestätigen im Übrigen Heinze und Schneiders für ausgewählte Bereiche der sozialen Dienste.

Für die sozialen Dienste scheint der Begriff ‚Ökonomisierung‘ zu breit und zu umfassend zu sein, als dass er die für diesen Bereich diagnostizierten Entwicklungen gut auf einen Begriff bringen kann. Es scheint daher angebracht zu sein, auf die diagnostizierten Entwicklungen mit unterschiedlichen Begriffen Bezug zu nehmen. Zumindest werden in der einschlägigen Literatur für die letzten zwei Jahrzehnte derart unterschiedliche Entwicklungen behauptet, die jede für sich, aber erst recht in ihrer Zusammenschau das mit ‚Ökonomisierung‘ Gemeinte vermutlich besser, allerdings ohne diesen Oberbegriff zum Ausdruck bringen können: (1.) Zunehmender Wettbewerb zwischen den Anbietern sozialer Dienste und Bedeutungszuwachs privat-gewerblicher Leistungserbringer, (2.) Entstehen von „Wohlfahrtsmärkten“, (3.) einerseits die Verselbstständigung der Anbieter von sozialen Diensten und andererseits deren Konzentration auf immer größer werdende Einheiten, (4.) bei den Nutzerinnen und Nutzern der sozialen Dienste eine zunehmende Kundenorientierung und (5.) bei den Leistungserbringern die Umstellung ihrer internen Ökonomie nach dem Modell der Betriebswirtschaftslehre und schließlich (6.) die Kommunikation über soziale Dienste und insbesondere deren Evaluation über wenige und durch Messung nachweisbare Kennzahlen.

(1.) In der einschlägigen Literatur ist unbestritten, dass die Leistungserbringer in der Bundesrepublik inzwischen unter Bedingungen eines verschärften Wettbewerbs agieren müssen. In vielen Bereichen der sozialen Dienste wurden privat-gewerbliche Anbieter den Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege gleichgestellt („Liberalisierung“) und diese gegeneinander in einen Wettbewerb um sozialstaatliche Aufträge oder um die Nachfrage der NutzerInnen gebracht. In diesem Wettbewerb konkurrieren sie einerseits hinsichtlich der Qualität der zu erbringenden Dienste, um im Vergleich mit anderen Anbietern den Erwartungen der sozialstaatlichen Auftraggeber oder den Ansprüchen der NutzerInnen zu entsprechen, anderseits um den Preis, für den sie Dienste dem Auftrag gebenden Staat bzw. den NutzerInnen im Vergleich zu anderen Anbietern erbringen. Einmal in Gang gesetzt, besteht dieser Wettbewerb nicht nur zwischen der Freien Wohlfahrtspflege und den privat-gewerblichen Anbietern, sondern (mindestens) ebenso zwischen den Wohlfahrtsverbänden, sogar zwischen Einrichtungen derselben Wohlfahrtsverbände. Er lässt selbst die Einrichtungen des kommunalen Sozialstaats nicht unberührt.

(2.) In einigen Bereichen, allen voran in der stationären und ambulanten Altenpflege, sind über den verschärften Wettbewerb hinaus „Wohlfahrtsmärkte“ (vgl. Bode 2005, Nullmeier 2002, ders. 2004) entstanden, auf denen die Leistungserbringer den NutzerInnen gegenüberstehen, von diesen mit der Erstellung der Dienste beauftragt und im Gegenzug von diesen für die Erstellung der Dienste bezahlt werden. Unter diesen Bedingungen wird das Angebot von sozialen Diensten für die Leistungserbringer kontingent – und sie geraten unter das unternehmerische Risiko, die Einrichtung auf Dauer nur halten zu können, wenn sie auf den Märkten eine genügend hohe Nachfrage für sich gewinnen können. Auf „Wohlfahrtsmärkten“ werden aus KlientInnen zunehmend KundInnen, als die sie von den Leistungserbringern, aber auch von sozialstaatlichen Stellen angesprochen werden. Auf „Wohlfahrtsmärkten“ werden sie angehalten, gegenüber den untereinander konkurrierenden Angeboten nach eigener Maßgabe auszuwählen und deren Dienste – mit der ihnen sozialstaatlich ermöglichten Kaufkraft – „einzukaufen“. Um die KundInnen gegenüber den Leistungserbringern zu stärken, leistet der Sozialstaat zunehmend Verbraucherschutz und reguliert unter dieser Logik das Angebot der Leistungserbringer und deren Angebotsdurchführung. Dies führt zu einer neuen „Formalisierung“ (Bode 2013, 239) der auf „Wohlfahrtsmärkten“ angebotenen sozialen Dienste, indem den Leistungserbringern detaillierte Vorschriften für den Vertragsschluss, für die nachfolgenden Dienstleistungen sowie deren Dokumentation und Qualitätsstandards auferlegt und deren Einhaltung kontrolliert werden. Die in einigen Bereichen der sozialen Dienste vollzogene „Vermarktlichung“ führt mithin zu deren Formalisierung – und in deren Windschatten auch zu einem Mehr an Bürokratie bei der Erstellung und bei Kontrolle und Evaluation der sozialen Dienste.

(3.) Über lange Zeit waren die Leistungserbringer mehrheitlich entweder in Freie Wohlfahrtsverbände oder aber an kommunale Träger, Städte oder Kreise, (ein-)gebunden. Inzwischen haben sie sich gegenüber diesem organisatorischen Umfeld zunehmend verselbständigt. Im Bereich der Freien Wohlfahrtspflege wurden vereinsmäßig verfasste Einrichtungen seltener, im Gegenzug die Rechtsform der GmbH oder gGmbH häufiger. Einrichtungen wurden/werden unter Einschluss ihres Betriebsvermögens auch aus den Wohlfahrtsverbänden ausgegliedert und zu selbständigen Einheiten mit eigenständigen Geschäftsleitungen umgeformt. Stiftungen wiederum nutzen ihre Rechtsform und spielen deren Möglichkeiten gegenüber den Verbänden aus. Zwar verbleiben diese, aber auch die großen Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege („Sozialkonzerne“) noch im Kontext ihrer Wohlfahrtsverbände; sie gewinnen aber gegenüber ihren Trägerverbänden einen wachsenden Selbststand, während umgekehrt diese mit ihren Koordinierungs- und Steuerungsinstrumenten immer weniger in der Lage sind, ihre verbandliche Programmatik, z.B. in Fragen der Tarifpolitik, gegenüber ihren Mitgliedern durchzusetzen. Seitens der Verbandsspitzen sucht man vor allem durch normative Integration, allen voran durch Leitbildprozesse gegenzusteuern und die Verbände auf der Basis gemeinsamer Werte „zusammenzuhalten“. Dominieren die Leistungserbringer ihre Wohlfahrtsverbände, löst sich die multifunktionelle Integration der sozialen Diensten in den Wohlfahrtsverbänden schleichend auf, ohne dass sich deswegen die Wohlfahrts-verbände auflösen (vgl. Dahme u.a. 2005, 93–103). Auch die Einrichtungen in kommunaler Trägerschaft suchen zunehmend Betriebsformen mit privater Rechtsform und erlangen dadurch größere Bewegungsspielräume gegenüber ihren Städten und Kreisen. „Im Vergleich zu den Verhältnissen der 1920er und dann auch der 1950er bis 1980er Jahre markiert dies einen organisationspolitischen Paradigmenwechsel hin zum Referenzmodell des öffentlichen bzw. frei-gemeinnützigen Dienstleistungserbringers mit Unternehmenscharakter“ (Bode 2013, 231). Um Kooperationsvorteile und Synergien zu nutzen und im Wettbewerb gegenüber anderen Anbietern durch Größe Kostenvorteile zu erlangen, wurden und werden Leistungserbringer häufig zu größeren Betriebseinheiten umgeformt – entweder durch Fusionen oder durch interne und externe Kooperationen.

(4.) Auf den etwa im Bereich der Altenpflege etablierten „Wohlfahrtsmärkten“ wurden die KlientInnen zu KundInnen gemacht – und in dieser Rolle treten die NutzerInnen dann zunehmend auch nach Vertragsschluss bei der Erstellung der Dienstleistungen sowie auch in den Bereichen der sozialen Dienste auf, in denen von „Wohlfahrtsmärkten“ keineswegs die Rede sein kann, – und zwar gegenüber den Einrichtungen und mehr noch: gegenüber den dort beschäftigten Professionellen („Erziehung zur Marktlichkeit“, vgl. Nullmeier 204, 495). Dabei vertreten sie nicht ihre Ansprüche als BürgerInnen, die über „ihren“ Sozialstaat mit entsprechenden Rechten auf professionelle Unterstützung ausgestattet werden. Vielmehr begründen sie ihre Ansprüche aus ihrer Kaufkraft, damit aber erstens unvermittelt, nicht auf dem „Umweg“ über den politisch gesteuerten Sozialstaat, und zweitens individuell, mithin unter Absehung der gleichermaßen wie sie selbst Betroffenen. Geht es bei den personenbezogenen Diensten zumeist um Koproduktion, so die NutzerInnen notwendigerweise an deren Erstellung beteiligt sind, sollen sie überhaupt erfolgreich erstellt werden können (Häußermann/Siebel 1995, 26), soll – so wird in der Literatur behauptet – über die Kundenorientierung die Position der KlientInnen in der Zusammenarbeit mit den Professionellen gestärkt werden können. Die Kundenorientierung bei den KlientInnen kann aber auch die Erstellung der sozialen Dienste stören, wenn diese nämlich eine konsumistische Haltung einnehmen und in der Folge den Konsum der von ihnen „eingekauften“ Dienstleistungen einfordern, den es bei personenbezogenen Diensten aber nicht geben kann (vgl. Olk 2011).

(5.) Um unter den Bedingungen eines verschärften Wettbewerbs, erst recht auf „Wohlfahrtsmärkten“ zu bestehen, aber auch um Auflagen der sozialstaatlichen Auftraggeber zu erfüllen, haben die Leistungserbringer vor allem aus der Freien Wohlfahrtspflege und aus dem kommunalen Bereich ihre innere Ökonomie auf die einer „Betriebswirtschaft“ nach dem Vorbild der Betriebswirtschaftslehre umgestellt bzw. umstellen müssen (vgl. Möhring-Hesse 2008). Soziale Dienste und die sie erbringenden Einrichtungen und Träger der Freien Wohlfahrtspflege und des kommunalen Sozialstaats entsprechen traditionell nicht dem Bild, das sich die Betriebswirtschaftslehre von Betrieben und deren Betriebswirtschaft macht. U.a. sind sie gegenüber ihrem Produkt, also den sozialen Diensten, nicht gleichgültig, – zumal dann nicht, wenn sie im Kontext von Wohlfahrtsverbänden programmatisch
eingenommen, wenn sie etwa im Kontext der kirchlichen Wohlfahrtspflege mit dem Vollzug kirchlicher „Nächstenliebe“ beauftragt sind. Zudem sind sie in der Definition ihres Produkts, also der sozialen Dienste, konzeptionell nicht eigenständig, sondern von politischen Setzungen des Sozialstaats abhängig. Die in der Betriebswirtschaftslehre privilegierte Effizienz spielt deshalb traditionell, wenn überhaupt, nur in Teilbereichen der sozialen Dienste eine dominante Rolle – und zwar vor allem deshalb, weil der „Output“ für professionell und programmatisch vorbestimmte Leistungserbringer nicht in einem intendierbaren Verhältnis zu ihrem „Input“ gesetzt werden kann. Inzwischen werden die Leistungserbringer und zwar eben auch die nicht privat-gewerblichen den durch die Betriebswirtschaftslehre ausgezeichneten Vorstellungen angepasst, soziale Dienste dadurch zu betriebswirtschaftlich gezeichneten „Outputs“ und die mit ihrer Erstellung beschäftigten Leistungserbringer als Betriebe betrachtet. Intendiert wird damit eine „Prozesskontrolle, die sich auf präzise umrissene ‚Produkte‘ und die zu deren Erstellung einkalkulierten Kosten bezieht“ (Bode 2013, 235), um auf diesem Wege die Effizienz bei der Erstellung der sozialen Dienste zu erhöhen und damit die für die Freie Wohlfahrtspflege unterstellten Effizienzdefizite zu beseitigen. Konkret heißt dies zumeist, dass die zu erbringenden Dienste mit möglichst niedrigem Aufwand und d.h. zu möglichst geringen Kosten bei der von den Auftraggebern erwarteten bzw. von den Leistungserbringern aus professionellen und programmatischen Gründen versprochenen Qualität zu erbringen, mithin die Kosten der Erstellung möglichst ohne Qualitätseinbußen zu minimieren (vgl. Dahme u.a. 2004, 366). Gesteuert wird die innere Ökonomie von den Leistungserbringern bzw. von deren Leitungen über den „Output“, also über die von den NutzerInnen intendierten Wirkungen der Dienstleistungen. Diese werden als Vorgaben genommen, während die Kosten der „Inputs“, allen voran die Kosten der beschäftigten MitarbeiterInnen, als variable und damit strategische Größe betrachtet werden. Um die innere Ökonomie so zu planen, werden in den betriebswirtschaftlich konzipierten Einrichtungen eindeutige Verantwortlichkeiten und Führungs-modelle etabliert – und im Gegenzug Formen der kollegialen Beratungen und der professionsbezogenen Führung zurückgefahren. Mit der betrieblichen Steuerung wird eine darauf spezialisierte, betriebswirtschaftlich qualifizierte Führung beauftragt, die die Einrichtungen und dabei vor allem die dort beschäftigten Professionellen dominiert. Die Führung betreibt „Sozialmanagement“ (vgl. Schubert 2005) und dies in Form strategischer Planung. „Emergente (sich aus dem Zusammenspiel der Organisationsakteure ‚von selbst‘ ergebene) Prozesse“ (Bode 2013, 237) treten hingegen in den Hintergrund, wenn sie nicht gezielt verhindert werden. Zumal im Kontext der Freien Wohlfahrtspflege ist zwar weiterhin die Erbringung von sozialen Diensten als Sachziel vorgegeben und folglich die Einrichtungen gegenüber ihren „Outputs“ nicht gleichgültig. Für die mit dem „Sozialmanagement“ beauftragte Führung setzt sich jedoch zunehmend der Bestand der von ihnen geführten Einrichtungen gegenüber nicht steuerbaren Außenbedingungen als Sachziel an deren Stelle. „Die Versorgung von Klienten ist nicht mehr Zweck, sondern Mittel, um den Träger in seinem Bestand zu sichern. Klientenversorgung ist das Produkt, das den wirtschaftlichen Erfolg sichert“ (Lutz 2008, 4).

(6) Die im „Sozialmanagement“ betriebene betriebswirtschaftliche Orientierung auf Effizienz ist voraussetzungsvoll: Input und Output müssen in ein messbares Verhältnis gesetzt werden, so dass dessen Effizienz überhaupt intendiert werden kann. Damit verschiedene Inputs und Outputs erhoben, verglichen und gewichtet werden können, müssen sie in rechenbare Kennzahlen übersetzt, deren Erhebung und Controlling durchgesetzt sowie entsprechende Kommunikationen und Bewertungssysteme eingeführt und gepflegt werden. Weil im „Sozialmanagement“ gilt: „Nur was gemessen wird, kann auch gesteuert werden“, muss die innere Ökonomie der Leistungserbringer in messbare Tatbestände verwandelt werden, um sie zum Gegenstand strategischer Planung machen zu können. Dies gilt zumal in ihrer Beziehung zu den sozialstaatlichen Auftraggebern, sofern diese in Kenntnis über die Leistungserbringung gehalten werden wollen und sich darüber auf vertraglich vereinbarte Weise und d.h. über vereinbarte Kennziffern informieren lassen. Nummerisch evaluiert werden auch die Qualität der verschiedenen Operationen sowie die Qualität der darüber erbrachten sozialen Dienste. Dadurch wird eine „nummerische Dauerinspektion“ (Bode 2013, 236) möglich, bei der die internen Operationen – mit der für die Kennziffern aber unvermeidbaren Informationsverlusten – laufend an die Leitung und darüber vermittelt an die sozialstaatlichen Auftraggeber mitgeteilt und ebenso laufend an die jeweils zuständigen MitarbeiterInnen zurück-gespiegelt werden. Die darüber laufende Transparenz innerhalb der Leistungserbringer erlaubt es, die ihnen äußerliche Situation nach innen zu kopieren und auch die eigenen MitarbeiterInnen unter Wettbewerbsdruck zu setzen. Schließlich wird die numerische Steuerung auch in organisatorische Strukturen überführt, indem interne Kooperationen auf „Kaufbeziehungen“ umgestellt oder Teile der zu erbringenden Leistungen nach außen gegeben und geschäftsmäßig eingekauft werden.

Ohne Anspruch auf Vollständigkeit können diese Entwicklungen einholen, was wohl mit „Ökonomisierung der sozialen Dienste“ gemeint sein könnte. Dabei können diese Entwicklungen präzise bezeichnet werden, wenn dabei nicht auf den Begriff ‚Ökonomisierung‘ zurückgegriffen wird und dann die mit diesem Begriff intendierte Allgemeinheit und Eindeutigkeit nicht bedient werden muss. Bei den genannten Entwicklungen kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, dass sie in allen Bereichen der sozialen Dienste und zudem an allen Orten gleichermaßen bestehen. Die verschiedenen Bereiche verlaufen, u.a. wegen der sie dominierenden Anbieter, auf unterschiedlichen Pfaden, weswegen sich die angesprochenen Entwicklungen in einigen Bereichen und an einigen Orten mal besser, in anderen Bereichen und an anderen Orten aber auch weniger gut durchsetzen konnten bzw. können. Auch werden politische Konzepte und auch Moden nicht überall gleichermaßen angewandt bzw. lassen sie sich – angesichts lokaler Konstellationen – auch nicht an allen Orten gleichermaßen durchsetzen. Zudem bestehen in einigen Bereichen oder an einigen Orten gegenüber diesen Entwicklungen bewusste Gegenbewegungen, etwa wenn über Sozialraumplanung die Erbringung von sozialen Diensten auf einen kleinen ausgewählten und wohl vertrauten Kreis von Leistungserbringern konzentriert wird und potentielle Konkurrenten faktisch ausgeschlossen werden, wenn Wohlfahrtsverbände auf dem Wege kooperativer Absprachen und deren öffentlichen Politisierung die Konkurrenz untereinander aushebeln oder wenn die eindeutigen Verantwortungszuschreibungen des „Sozialmanagements“ durch Einführung von ethischer, dabei unvermeidlich kollegialer Beratungen konterkariert werden.

Mit ‚Ökonomisierung‘, zumal in der besonderen Bedeutung von ‚Vermarktlichung‘, wird man den Rückzug des Sozialstaates assoziieren: In dem Maße, wie die Erstellung und Nachfrage von sozialen Dienste auf „Wohlfahrtsmärkten“ erfolgt, in dem Maße zieht sich der Sozialstaat aus seiner Verantwortung für die sozialen Dienste zurück und überlässt diese den auf den Märkten agierenden Personen und Einrichtungen und dem dort herrschendem Gesetz von „Angebot und Nachfrage“. Festgelegt auf die ordnungspolitische Alternative von „Markt vs. Staat“ muss ein „Mehr“ an Markt ein „Weniger“ an sozialstaatlichen Aktivitäten zur Folge oder mehr noch: als politische Absicht haben. Im Widerspruch dazu soll im Folgenden die These plausibilisiert werden, dass die genannten Entwicklungen gerade nicht den Rückzug des bundesdeutschen Sozialstaats aus dem Bereich der sozialen Dienste und eine wachsende Gleichgültigkeit ihnen gegenüber, sondern – im Gegenteil – die zunehmende Kontrolle der sozialstaatlichen Institutionen über die Erstellung und damit auch über die Leistungserbringer der sozialen Dienste, aber auch über deren Nutzung und damit über die NutzerInnen – und in diesem Sinne eine Verstaatlichung der sozialen Dienste bedeutet. Die genannten Entwicklungen führen nicht – wie häufig behauptet oder befürchtet – zu „weniger“, sondern zu „mehr“ Staat.

Keine der genannten Entwicklungen wurde aus den „Wohlfahrtsmärkten“ heraus – etwa im Sinne einer Kolonialisierung der sozialen Dienste durch „die“ Wirtschaft – noch von den Leistungserbringern – etwa im Sinne einer aus ihnen heraus betriebenen Modernisierung – oder von den bislang ausgeschlossenen privat-gewerblichen Anbietern – im Sinne der strategischen Erschließung von neuen Märkten – angestoßen. In genealogischer Hinsicht hat vielmehr der Sozialstaat die genannten Entwicklungen angestoßen und hat diese seit zwei Jahrzehnten forciert. So sind vor allem der verschärfte Wettbewerb als auch die „Wohlfahrtsmärkte“ das Ergebnis sozialstaatlicher Reformen, indem zum Beispiel die in § 10 BSHG einst vorgesehene, den bundesdeutschen Sozialstaat kennzeichnende Vorrangstellung der Träger der Freien Wohlfahrtspflege eliminiert wurde (vgl. Dahme u.a. 2005, 38–43): Mit der seit Ende der 1990er Jahren in Kraft getretenen Neufassung des BSHG (§ 93: Leistungsvereinbarung) und des KJHG (§§ 78a–78g: Vereinbarungen über Leistungsangebote, Entgelte und Qualitätsentwicklung) kennt der bundesdeutsche Sozialstaat „keine freien Träger mehr, sondern nur noch Leistungserbringer“ (Budrich/Wohlfahrt 2008, 20). Diese werden durch den Sozialstaat unter Wettbewerbsdruck gesetzt, u.a. indem sozialstaatliche Institutionen ihre Aufträge auf Basis eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens vergeben (müssen). Hingegen sind – neben den bestehenden Märkten etwa für medizinische Leistungen – neue „Wohlfahrtsmärkte“ dadurch entstanden, dass der bundesdeutsche Sozialstaat – paradigmatisch mit der Einführung der Gesetzlichen Pflegeversicherung – von der „Objekt-“ auf die „Subjektsteuerung“ umgestellt, dazu die NutzerInnen von sozialen Diensten mit Kaufkraft ausgestattet und ihnen Auswahl und Beauftragung der Leistungserbringer auferlegt hat. Mit ihren KundInnen wurden auch die Leistungserbringer auf entsprechende „Wohlfahrtsmärkte“ gezwungen, um dort – in Konkurrenz zu anderen Anbietern – von NutzerInnenn erwählt und mit der Erstellung von sozialen Diensten beauftragt zu werden.

Bei dem von ihm induzierten Wettbewerb und bei der von ihm in Gang gesetzten „Vermarktlichung“ lässt der Sozialstaat weder die Leistungserbringer noch die NutzerInnen „in Ruhe“, lässt mithin auch im Wettbewerb nicht die Regeln des Wettbewerbs und auf den „Wohlfahrtsmärkten“ nicht die Regeln freier Märkte zur Geltung kommen. Im Gegenteil: Über die Beauftragung der Leistungserbringer hinaus betreibt er „Kontraktmanagement“ und sichert auf diesem Wege seinen direktiven Einfluss auf die Leistungserbringer – und dies sowohl hinsichtlich der Prozesse ihrer Leistungserbringung und deren Kosten, als auch hinsichtlich der Qualität der zu erbringenden Dienste. Für alle relevanten und kostenintensiven Hilfeformen ist seit Ende der 1990er Jahre der Abschluss von Leistungsvereinbarungen vorgeschrieben. In diesen werden nicht nur die zu erbringenden Leistungen und die dafür sozialstaatlich aufzubringende Refinanzierung „vereinbart“; geregelt wird darüber hinaus, zu welcher Qualität die Leistungen erbracht und mit welchen Indikatoren die Qualität bemessen wird, dass und wie der Auftraggeber laufend über Ressourceneinsatz und Auftragserfüllung Bericht erhält und wie bei Abweichungen verfahren wird. Auf diesem Wege sichern sich die sozialstaatlichen Institutionen ihren Einfluss auf die Erstellung der in Auftrag gegebenen sozialen Dienste; und sie sorgen zugleich für einen Rückfluss von Informationen, durch die aber die Leistungserbringer keinen gegengerichteten Einfluss auf ihre Auftraggeber gewinnen. Auch auf „Wohlfahrtsmärkten“ sichert der Sozialstaat seinen Einfluss: Um die NutzerInnen, angewiesen auf sensible „Waren“, vor der Übermacht der Leistungserbringer zu schützen, aber auch um Sorge dafür zu tragen, dass die zugeteilten Budgets ausreichen, um qualitativ hochwertige Dienste in Anspruch nehmen zu können, kontrolliert er die Preisgestaltung der Leistungserbringer, aber auch die Qualität der erbrachten Leistungen – und dies nach mehr oder weniger eigenen Maßstäben. Auch die NutzerInnen der sozialen Dienste werden in ihrer Inanspruchnahme von sozialen Diensten kontrolliert. Unmittelbar gesteuert werden sie, indem erst die sozialstaatliche Feststellung ihrer Bedarfe zu sozialstaatlich bestellten und entsprechend regulierten Leistungen sowie zu sozialstaatlich beauftragten und kontrollierten Leistungserbringern führen. Mittelbar ist der Einfluss des Sozialstaats auf die NutzerInnen, so deren Bedarfe mit Hinsicht auf die mögliche Bedarfsdeckung beurteilt und erst darüber in Kaufkraft übersetzt, damit zugleich aber die Nachfrage nach sozialen Diensten gelenkt wird. Von der mit dem Begriff ‚Kunde‘ suggerierten Souveränität der NutzerInnen über ihre jeweils eigene Nachfrage kann daher auf „Wohlfahrtsmärkten“ nicht die Rede sein.

Mit der Ausbildung einer inneren Ökonomie nach dem Vorbild der Betriebswirtschaftslehre antworten die Leistungserbringer auf den aufgezwungenen Wettbewerb sowie auf die „Wohlfahrtsmärkte“. Mitunter wird ihnen dies aber auch unmittelbar oder mittelbar über sozialstaatliche Aufträge zur Auflage gemacht. Durch Effizienzsteigerung suchen sie Qualitäts-, vor allem aber Kostenvorteile zu erzielen, mit denen sie dann im Wettbewerb um die Gunst des Sozialstaats oder die der KundInnen bestehen können. Die auf diesem Wege erzielten Kosten- und Qualitätsvorteile verbrauchen sich im Wettbewerb der Leistungserbringer spätestens mittelfristig – und müssen daher ständig und d.h. durch weitere betriebswirtschaftliche Rationalisierung erneuert werden. Je länger dieser Prozess andauert, umso stärker und umso einseitiger werden dabei die Kosten der Beschäftigten zum strategischen Ziel. Auf dem Wege ständiger betriebswirtschaftlicher Rationalisierung gewinnen die Leistungserbringer zwar immer wieder sozialstaatliche Aufträge und sichern so ihren Bestand. Die „Gewinne“ ihrer Rationalisierungsanstrengungen kommen allerdings vor allem dem Sozialstaat zugute, indem der die von ihm in Auftrag gegebenen sozialen Dienste billiger und besser, zumindest aber in hoher Qualität „bekommt“.

Konzeptionell waren die angesprochenen sozialstaatlichen Reformen in einem „Neuen Steuerungsmodell“ („New Public Management“) verankert, mit dem zunächst einmal der Staat selbst und dessen Verwaltungen von der behördlichen Handlungs- und Steuerungslogik auf die eines Dienstleistungsunternehmens umgestellt werden sollte (vgl. Bode 2013, 234ff.). Dazu wurden nach dem Vorbild privatwirtschaftlicher Unternehmen Führungs- und Organisationsstrukturen eingeführt, die auf internen Wettbewerb, auf Output- und Kundenorientierung, auf Zielvereinbarungen und Qualitätsmanagement zielen. Darüber sollten Verwaltungsabläufe nicht mehr über die für Behörden typische Inputsteuerung, also nicht über die Zuteilung von Personal sowie Finanz- und Sachmitteln, sondern über die für Unternehmen typische Outputsteuerung, also durch Steuerung über Ergebnisse und entsprechend durch Zuweisung von Ressourcen über Leistungs- und Ergebnisindikatoren gesteuert werden. Das „Neue Steuerungsmodell“ wurde nicht nur nach innen – mal mehr und häufiger auch mal weniger – umgesetzt, sondern auch nach außen (nicht nur) gegenüber den Leistungserbringern von sozialen Diensten durchgesetzt – u.a. durch dessen Verankerung im „Kontraktmanagement“ oder über Vereinbarungen der Refinanzierung. Dabei ging es vielen, die das „Neue Steuerungsmodell“ betrieben, nicht um den Rückbau des Staates und insbesondere nicht um den Abbau von sozialstaatlichen Leistungen. Auch aus demokratietheoretischen Erwägungen waren sie stattdessen an einer größeren Transparenz staatlicher Aktivitäten und darüber auch an deren besseren Kontrolle sowie an einer höheren Effizienz der staatlich eingesetzten, letztlich von Steuer- und Beitragszahlerinnen finanzierten Mittel interessiert. Ein leistungsstarker, gerade im Bereich der sozialen Dienste engagierter Sozialstaat sollte so auf Dauer ermöglicht werden (vgl. Blanke/Plaß 2005).

Begründet wurden die sozialstaatlichen Reformen auch über das Konzept des „aktivierenden Sozialstaats“, auch dieses ausdrücklich eine Alternative zur Idee vom „schlanken Staat“: „Die konservative Strategie verordnet dem Staat eine ‚Abmagerungskur‘, um die Bürger zu entlasten. ‚Fitnesstraining‘ zur Aktivierung der Gesellschaft lautet dagegen die progressive Antwort“ (Bandemer/Blanke 1994, zit. nach Blanke/Lamping 2014, 302). Auch durch die Art sozialstaatlicher Versorgung seien gesellschaftliche Aktivitäten und Verantwortlichkeiten erlahmt und auf den Sozialstaat übergangen, was wiederum diesen an die Grenzen seiner Leistungsfähigkeit gebracht hat. Um dem entgegenzusteuern, sollen sozialstaatliche Leistungen der Erlahmung entgegenwirken und immer auch auf Aktivierung angelegt werden. Adressat dieser sozialstaatlichen Strategie sind zunächst einmal die NutzerInnen von sozialstaatlichen Leistungen. Über die Art ihrer Unterstützung sollen sie zugleich qualifiziert werden, sich vom Bezug sozialstaatlicher Leistungen unabhängig zu machen. Aktiviert werden sollen aber auch die Leistungserbringer, damit sie stärker als bisher gesellschaftliche Ressourcen mobilisieren sowie ein Höchstmaß an Effizienz bei der Verwendung staatlich bereitgestellter Ressourcen erreichen (vgl. Blanke/Plaß 2005).

Ausgegebenes Ziel der sozialstaatlich angestoßenen und forcierten Entwicklungen ist es, die Kontrolle des Sozialstaates über die Erbringung der von ihm vorgesehenen sozialen Dienste und dazu die Kontrolle über die mit der Erstellung dieser Dienste beauftragten Leistungserbringer zu erweitern. Zugleich soll der entgegengesetzte Einfluss der Leistungserbringer und dabei traditionell der Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege auf den Sozialstaat und auf dessen Auftragsvergabe reduziert – und dazu die korporatistische Symbiose von Sozialstaat und Freier Wohlfahrtspflege zerschlagen werden. In dem Maße, wie die angeführten Entwicklungen durchschlagen, wird dieses Ziel tatsächlich erreicht und der für den Bereich der sozialen Dienste typische Korporatismus beendet. Über den Begriff ‚Korporatismus‘ wird für das Verhältnis zwischen dem inkorporierenden Sozialstaat und den inkorporierten Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege eine Entgrenzung ausgemacht: Wenngleich diese Einrichtungen als die dominanten Anbieter von sozialen Diensten eine zumindest formale Unabhängigkeit behalten (müssen), gehören sie doch zum Sozialstaat – mindestens in der Weise, dass die Spitzen der Wohlfahrtsverbände mit den Vertretern der sozialstaatlichen Institutionen in mehr oder weniger institutionalisierten, gesellschaftlich jedoch wenig einsehbaren Verhandlungssystemen ein-gebunden sind. Über dieses korporatistische Arrangement nehmen die sozialstaatlichen Institutionen Einfluss auf die inkorporierten Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege – und darüber auch auf deren gesellschaftliches Umfeld. Zugleich nehmen aber – in Gegenbewegung dazu – die sozialstaatlich inkorporierten Einrichtungen und darüber auch ihr gesellschaftliches Umfeld Einfluss auf die sozialstaatlichen Institutionen, auf die sozialstaatliche Wahrnehmung von sozialen Bedarfslagen und die Festschreibung der darauf antwortenden sozialen Dienste sowie schließlich auf die Beauftragung von Leistungserbringern, diese Dienste zu erbringen. Unter Bedingungen der korporatistischen Symbiose besteht also eine Dialektik wechselseitiger Kontrolle. Genau diese Dialektik wurde nach Maßgabe des „Neuen Steuerungsmodells“ und des „aktivierenden Sozialstaats“ aufgebrochen, die Grenze zwischen Sozialstaat auf der einen und Leistungserbringer sowie NutzerInnen auf der anderen Seite hochgezogen, die Einflussmöglichkeiten des Sozialstaats auf die Leistungserbringer sowie die NutzerInnen gestärkt, deren Einflussmöglichkeiten auf die sozialstaatlichen Institutionen hingegen geschwächt.

Wurde bislang von „dem“ (Sozial-)Staat gesprochen, dann wurde – in hoher Abstraktion – auf eine Vielzahl unterschiedlicher (sozial-)staatlicher Institutionen auf unterschiedlichen Ebenen, von den Kommunen bis hin zum Nationalstaat, referiert. Werden diese begrifflich zu einem (Sozial-)Staat „zusammengezogen“, wird der Staat als eine komplexe Institution moderner Gesellschaften begriffen, die – über Recht, aber auch über unterschiedlichste Leistungen, nicht zuletzt über soziale Dienste – gesellschaftsweit gültige Entscheidungen setzen und durchsetzen, dazu entsprechende Macht okkupieren und die Gewaltausübung innerhalb der Gesellschaft monopolisieren kann. Sofern die Aktivitäten eines solchen Staats gesellschaftlich programmiert und hinreichend kontrolliert werden kann, lässt sich dieser als ein Instrument der Selbsteinwirkung der Gesellschaft auf sich selbst konzipieren – und entsprechend gesellschaftlich nutzen. Doch auch in diesem Fall steht der Staat immer auch in einem Gegenüber zur Gesellschaft und den unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereichen, sind also Gesellschaft und gesellschaftliche Systeme – in systemtheoretischer Sprache – für den Staat Umwelt. Gelingt es ihm, Teile dieser Umwelt unter seine Kontrolle zu bringen bzw. das Maß seiner Kontrolle über seine Umwelt auszuweiten, lässt sich dies als deren Verstaatlichung auszeichnen, auch wenn diese Teile weiterhin zur Umwelt des Staates gehören und somit im Gegenüber zum Staat bestehen. Genau in diesem Sinne kann für den Bereich der sozialen Dienste die Ausweitung staatlicher Kontrolle über die Leistungserbringer und die NutzerInnen als Verstaatlichung der von diesen erbrachten bzw. der von ihnen genutzten sozialen Dienste begriffen werden. ‚Verstaatlichung‘ meint also nicht die Ausweitung des Staates, sondern die Ausweitung von dessen Kontrolle über die Erstellung und Nutzung von sozialen Diensten durch nicht-staatliche Akteure und Einrichtungen – und zwar durch staatliche Institutionen, die in einer – nicht zuletzt gesetzlich verankerten – Verantwortung für soziale Dienste stehen. Der Begriff ist für unterschiedliche Bewertungen der damit bezeichneten Veränderungen offen und in diesem Sinne normativ neutral, hat aber – dies sei zugegeben – eine polemische Spitze gegenüber der pejorativ wie auch immer eingefärbten Rede von der Ökonomisierung der sozialen Dienste.

Zumal wenn sie unter dem Begriff der Ökonomisierung begriffen werden, werden die diagnostizierten Entwicklungen zumeist kritisch beurteilt, dabei die Kritik mit guten Gründen versehen. Vor allem zielt solche Kritik darauf ab, dass die sozialen Dienste durch ihre Ökonomisierung in ihrer spezifischen Erstellungs- und Nutzungsweise verletzt sowie der Eigensinn der Freien Wohlfahrtspflege als der in vielen Bereichen immer noch dominante Leistungserbringer „verkannt“ wird. Der aufgezwungene Wettbewerb führt – so wird gesagt – dazu, dass sich die Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege privat-gewerblichen Anbietern angleichen, sich dazu aus ihren Wohlfahrtsverbänden „herauslösen“ müssen und diese dann weder ihre integrative Aufgabe nach innen, noch ihre sozial- und gesellschaftspolitischen Aufgaben nach außen hin erfüllen können. Je länger die Situation des verschärften Wettbewerbs andauert, desto stärker mutiert dieser – so wird kritisiert – zu einem reinen Preiswettbewerb und geht dann zu Lasten der in diesem Bereich Beschäftigten. Immer stärker geraten die Kosten ihrer Beschäftigung und folglich ihre Löhne unter Druck. Für die Zukunft wird es dann aber unwahrscheinlich, dass eine ausreichend hohe Anzahl von hinreichend qualifizierten Beschäftigten für die sozialen Dienste zur Verfügung stehen werden. Auf „Wohlfahrtsmärkten“ wiederum gerät – so wird kritisiert – das „Vertrauensgut“ personenbezogener Dienste unter Druck, weil den NutzerInnen als KundInnen das notwendige Vertrauen auch gegenüber den unmittelbaren Leistungserbringern „ausgetrieben“ wird. Unwahrscheinlicher wird auch deren Bereitschaft, an der Erstellung ihrer personenbezogenen Unterstützung mitzuwirken, wenn sie denn – als KonsumentInnen – deren einseitige Bereitstellung erwarten. Kritisiert wird auch, dass die Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege unter den Bedingungen des verschärften Wettbewerbs und der „Wohlfahrtsmärkte“ zu Betrieben nach den Vorstellungen der Betriebswirtschaftslehre mutieren und der betriebswirtschaftlichen Führung unterstellt werden – und sich dadurch zumindest in der Tendenz gegenüber ihrem Output gleichgültig machen und emergente Steuerungsprozesse bei der professionellen Erstellung personen-bezogener Dienstleistungen außer Kraft setzen müssen. Dass die Erbringung von sozialen Diensten unter die Dominanz von Kennzahlen gerät, wird u.a. mit dem damit verbundenen Verlust an Informationen kritisiert. In deren Folge bleibt die Steuerung der sozialen Dienste unterkomplex, so sie nämlich die bei der Erstellung und Nutzung von sozialen Diensten anfallenden Prozesse nicht hinreichend gut und vollständig abbildet und einseitig auf die Erreichung von Kennzahlen zielt, die persönliche Bedarfslagen oder gesellschaftliche Erfordernisse nur unzulänglich widerspiegeln. Unter diesen Bedingungen – so wird insgesamt moniert – können bei der Erstellung der sozialen Dienste zunehmend weniger deren professionelle Standards erfüllt werden, weswegen – nach einem langen Zeitalter zunehmender Professionalisierung – nun deren Deprofessionalisierung droht und Qualitätseinbußen und Versorgungsengpässe erwartet werden (vgl. etwa Manzeschke 2006, Nauerth 2003, Schnurr 2005, Staub-Bernasconi 2005). Diese und ähnliche Kritik wird auch auf den Sozialstaat gespiegelt. In Folge der von ihm in Gang gesetzten Entwicklungen kann er – so wird geschlussfolgert – das sozialpolitische Ziel, qualitativ hochwertige Dienste bei einer hohen Effizienz der dazu eingesetzten Ressourcen zu gewährleisten, nicht erreichen. Auch die angezielte Aktivierung kann nicht eingelöst werden. Indem die Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege aus ihrem jeweiligen gesellschaftlichen Umfeld gelöst werden, werden deren Möglichkeiten, eigene Ressourcen zu mobilisieren, gemindert. Auch in ihrem Umfeld werden sie zunehmend als Sozialunternehmen in Konkurrenz zu anderen Unternehmen wahrgenommen – mit der für Unternehmen nun einmal gebührenden Distanz. Diese und ähnliche Probleme sehen übrigens auch Autoren, die die „Entgrenzung“ (Evers/Heinze 2008) der sozialen Dienste und die „Verknüpfung der Sphäre des Sozialen und des Wirtschaftlichen beziehungsweise des Unternehmerischen“ (Heinze/Schneiders 2014, 49) prinzipiell für innovativ und sozialpolitisch für zielführend halten.

Wenn – wie in diesem Beitrag behauptet – die Verstaatlichung der sozialen Dienste die Kehrseite der mit diesen und anderen Gründen kritisierten Entwicklungen ist, dann muss sich die Kritik dazu ins Verhältnis setzen. Unter dieser Hinsicht ist der Sozialstaat nicht nur in die Kritik zu nehmen, dass er Entwicklungen in Gang gesetzt hat und vermutlich auch weiterhin in Gang hält, die für die sozialen Dienste und für einen Teil der Leistungserbringer sowie für die dort Beschäftigten, vermutlich auch für die NutzerInnen schädlich ist. Unter Kritik gerät auch, dass er über diese Entwicklungen die sozialen Dienste stärker als zuvor unter seine Kontrolle nimmt. Für die sozialen Dienste kann eine solche Kritik allerdings nur jenseits des ordnungspolitischen Dualismus´ von „Staat vs. Markt“ gelingen, wenn nämlich die Kritik der Verstaatlichung der sozialen Dienste zugleich dem Sachverhalt Rechnung trägt, dass diese Dienste – wie eingangs ausgewiesen – nur dann als relevanter Sachverhalt bestehen, wenn sie in sozialstaatlicher Verantwortung genommen werden.

Dass sozialstaatliche Institutionen die Erbringung der von ihnen in Auftrag gegebenen sozialen Dienste zu kontrollieren suchen, ist nicht per se negativ zu beurteilen. Eine solche Kontrolle ist – im Gegenteil – für den in der Bundesrepublik gerade im Bereich der sozialen Dienste typischen „Wohlfahrtsmix“ (Evers 2011) konstitutiv: Damit sozialstaatliche Institutionen die Erstellung der als notwendig erachteten und deshalb sozialstaatlich zu gewährleistenden Dienste nicht-staatlichen Einrichtungen überlassen können, müssen sie nicht nur geeignete Einrichtungen ansprechen und sich mit diesen auf gemeinsame Vorstellungen von den zu erbringenden Diensten einigen können. Sie müssen auch sicherstellen können, dass die vorgesehenen sozialen Dienste in der angezielten Qualität, im angezielten Umfang und unter den gesetzten Bedingungen gegenüber den anspruchsberechtigten NutzerInnenn erbracht werden, – und müssen dazu über die Auftragsvergabe hinweg die Leistungserbringer entsprechend unter Kontrolle nehmen und halten. Andernfalls könnten sie die Verantwortung für die sozialen Dienste nicht wahrnehmen, in die sie aber politisch gestellt werden – und an der sie politisch auch beurteilt werden.

Die korporatistische Einbindung der Freien Wohlfahrtspflege ist in dieser Hinsicht nur eine besondere Form, diese Kontrolle über die sozialen Dienste und über die Leistungserbringer auszuüben, – und als eine besondere, nicht die einzig mögliche und auch nicht die einzig legitime Form. Mehr noch: Seit den 1980er Jahren steht die Symbiose von Sozialstaat und Freier Wohlfahrtspflege in der (nicht nur) sozialwissenschaftlichen Kritik (vgl. etwa Heinze/Olk 1981) und hat darüber an Legitimität verloren. Dass der bundesdeutsche Sozialstaat die korporatistische Symbiose mit den Leistungserbringern inzwischen aufgebrochen und dass er dazu die Grenze zu diesen Leistungserbringern geschärft hat, dass er diese über neue Kommunikations- und Steuerungsformen stärker unter Kontrolle nimmt, ist nicht nur im Rückblick gut begründet. Mit den neuen Formen der sozialstaatlichen Kontrolle soll – wie erwähnt – eine höhere Transparenz bei den sozialstaatlich zu verantwortenden sozialen Diensten erreicht und gerade so auch eine bessere gesellschaftliche Kontrolle des Sozialstaats in seiner Verantwortung für die sozialen Dienste ermöglicht werden. Zugleich geht es um eine möglichst hohe Effizienz bei der Verwendung der den Leistungserbringern zur Verfügung gestellten und über Beiträge und Steuern eingezogenen Ressourcen. Eine effiziente Ressourcenverwendung lässt sich nicht nur über entsprechende Interessen der Beitrags- und SteuerzahlerInnen rechtfertigen. Sie rechtfertigt sich auch dadurch, dass nur auf diesem Wege ein leistungsstarker Sozialstaat mit einem entsprechend breiten, qualitativ hochwertigen und zugänglichen Angebot an sozialen Diensten dauerhaft möglich, zumindest politisch wahrscheinlich ist, – und begründet sich dann von den Interessen der NutzerInnenn dieser Dienste sowie von den gesellschaftlichen Erfordernissen her, derentwegen Bedarfslagen als sozial anerkannt und mit sozialen Diensten beantwortet werden. Gegenüber diesen Rechtfertigungsgründen lassen sich die neuen Formen der sozialstaatlichen Kontrolle sowie die sich daraus ergebende Stärkung dieser Kontrolle, mithin die Verstaatlichung der sozialen Dienste, gleichwohl negativ beurteilen.

Über die spezifischen Strukturen, vor allem über den intensivierten Wettbewerb und die „Wohlfahrtsmärkte“ üben sozialstaatliche Institutionen zwar die Kontrolle über Leistungserbringer sowie NutzerInnen aus, verbergen aber genau diese Kontrolle hinter vermeintlich unpolitischen Prozessen des Wettbewerbs und der Märkte. In seiner Kontrolle der sozialen Dienste versteckt sich der Sozialstaat hinter den Instrumenten seiner Kontrolle – und tritt aus diesem „Versteck“ nur nach eigenem Belieben hervor, etwa über die Verfahren des Verbraucherschutzes. Die Ausweitung der sozialstaatlichen Kontrolle über die sozialen Dienste geschieht im Modus des Verbergens, so dass deren Ergebnisse und nicht-intendierte Folgen dem Sozialstaat selbst gar nicht zugerechnet werden – und ihm als etwas Unpolitisches gegenüberstehen, das er politisch nicht zu verantworten hat. Selbst wenn er – wie beim Verbraucherschutz – für Ergebnisse und Folgen eintritt, kann so getan werden, als würden die dem Sozialstaat äußerliche Markt- und Wettbewerbsversagen und eben nicht selbst verursachte Problemlagen und Verwerfungen bearbeitet. Insgesamt wird die sozialstaatliche Kontrolle der sozialen Dienste, deren Gegenstände sowie deren Ergebnisse und Folgen entpolitisiert – und damit den öffentlichen Auseinandersetzungen als sinnvolle Inhalte entzogen.

Gerechtfertigt wird die sozialstaatliche Kontrolle der sozialen Dienste nicht zuletzt darüber, dass der die sozialen Dienste verantwortende Sozialstaat – nicht zuletzt über demokratische Verfahren – politisch dazu legitimiert ist. Im Konzept des „aktivierenden Sozialstaats“ wird daher nicht nur vorausgesetzt, dass sozialstaatliche Institutionen in der Lage sind, nicht-staatliche Akteure zu aktivieren; vorausgesetzt wird außerdem, dass sie auf dem Wege demokratischer Verfahren von Seiten der Gesellschaft dazu auch hinreichend berechtigt sind. Zwar haben die Leistungserbringer als Adressaten der sozialstaatlichen Aktivierung Zugang zu gesellschaftlichen Ressourcen, auf die der Sozialstaat selbst nicht zugreifen kann. Deswegen wird ihm ja zur Aufgabe gemacht, ihnen in der Mobilisierung dieser gesellschaftlichen Ressourcen „auf die Sprünge zu helfen“. Jedoch haben Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege über ihren gesellschaftlichen Rückhalt oder genauer: in dem Maße ihres gesellschaftlichen Rückhalts eine eigensinnige Legitimationsgrundlage und werden darüber gesellschaftlich nicht nur zur Erbringung von sozialen Diensten, sondern auch für einen Einfluss auf sozialstaatliche Institutionen ermächtigt, die sie mit der Leistungserbringung beauftragen. Genau diese eigensinnige Legitimationsgrundlage der Freien Wohlfahrtspflege wird aber ignoriert, stattdessen deren Einrichtungen zu „normalen“ Anbietern von sozialen Diensten, gleich ihren privat-gewerblichen Konkurrenten, „gemacht“. Auf diesem Wege können sozialstaatliche Institutionen den Einfluss dieser Leistungserbringer zurückweisen – und so eine Form des gesellschaftlichen Einflusses auf die sozialstaatliche Politik der sozialen Dienste austrocknen. Über die Verstaatlichung der sozialen Dienste entledigen sich die sozialstaatlichen Institutionen dabei einer besonderen Form der gesellschaftlichen Kontrolle von sozialstaatlichen Entscheidungen, besonders einerseits darin, dass sie zumindest maßgeblich durch die Erstellung von sozialen Diensten und deren öffentliche Akzeptanz legitimiert ist, und andererseits darin, dass sie bereits im Entstehungsprozess sozialstaatlicher Entscheidungen diese zu beeinflussen sucht.

Destruktiv ist diese Entwicklung auch für die Freie Wohlfahrtspflege: Dadurch, dass ihre Einrichtungen zu Leitungserbringern von sozialen Diensten, gleich ihren gewerblichen Konkurrenten, werden, wird für die mit diesen Einrichtungen verbundenen Wohlfahrtsverbände ihre spezifische Weise der politischen Präsenz zunehmend unwahrscheinlich – und damit auch die ihnen daraus bislang mögliche Legitimität. Durch Verstaatlichung der sozialen Dienste werden die Wohlfahrtsverbände zwar nicht in ihrem institutionellen Bestand, werden aber ihre politischen Möglichkeiten aufgerieben. Dadurch aber wird die sozialpolitische Landschaft der Bundesrepublik ärmer.

In entsprechenden Leistungsvereinbarungen sehen die sozialstaatlichen Institutionen den Rückfluss von Informationen aus dem Erstellungsprozess der sozialen Dienste vor – und codieren die darüber laufenden Informationen in Kennzahlen, die ihrer eigenen Programmatik und den sich daraus ergebenden Relevanzerwartungen entsprechen. In dem Maße, wie die korporatistischen, über Sprache laufenden Verhandlungssysteme gekündigt wurden bzw. werden, ohne dass für den darüber laufenden Informationsaustausch Ersatz geschaffen wurde bzw. wird, wird den Leistungserbringern – trotz ihrer weitreichenden Berichtspflichten – die Möglichkeit genommen, Informationen nach eigenen Vorstellungen und eigener Programmatik als relevant zu bewerten und den sozialstaatlichen Institutionen zukommen zu lassen, sie etwa über Defizite in der Auftragserteilung, nicht intendierte Nebenwirkungen der sozialstaatlich vorgesehenen Dienste, Versorgungsdefizite sowie verfügbare Ressourcen ihrer Behebung in Kenntnis zu setzen. Zudem kann der über Kennzahlen codierte Informationsfluss zwar leichter verarbeitet, können deutlich mehr an Informationen eingesammelt und Reaktionen auf zuvor festgelegte Sachverhalte beschleunigt werden. Jedoch fallen dabei eine Vielzahl komplexer Informationen etwa über die Bedarfslagen der NutzerInnen oder über die Möglichkeiten und Schwierigkeiten, sie in den jeweils vorgesehenen Dienstleistungen zu erfüllen, „unter den Tisch“. Schließlich können die sozialstaatlichen Stellen mit den weit-reichenden, programmatisch aber vorab festgelegten Berichtspflichten nicht sicherstellen, dass die berichtenden Leistungserbringer ihre Berichtspflichten nicht bei Bedarf unterlaufen und in den geforderten Kennzahlen jenseits der mit den NutzerInnen ausgehandelten und vollzogenen Diensten berichten – und dabei eine Erfüllung von Kennzahlen und eine Effizienz widerspiegeln, die in der Realität so nicht besteht. So aber bleibt den sozialstaatlichen Institutionen die hinter dieser Scheinwelt liegende Realität der an und mit Menschen geleisteten Dienste unbekannt; – und sie muss ihnen unbekannt bleiben, um überhaupt bestehen zu können. Indem der Sozialstaat an Macht über die Leistungserbringer gewinnt, verliert er insgesamt an Wissen, das diese in der Erbringung der sozialen Dienste gewinnen. Er nimmt sich dadurch selbst die Möglichkeit, an diesem Wissen „zu lernen“ und auf diesem Wege sein Angebot an sozialen Diensten zu verbessern.

So gesehen geht die Verstaatlichung der sozialen Dienste nicht nur zu Lasten der sozialstaatlich kontrollierten Dienste, Leistungserbringer und NutzerInnen, sondern geht auch zu Lasten des sie kontrollierenden Sozialstaats, zumindest wenn man diesem ein (wie auch immer vermitteltes und auferlegtes) Interesse an einem breiten, qualitativ hochwertigen und allgemein zugänglichen Angebot an sozialen Diensten unterstellt. Zur Korrektur dieser Entwicklung böte sich die Politisierung der sozialen Dienste an, bei der sich gerade die Einrichtungen und Verbände der Freien Wohlfahrtsverbände von den privat-gewerblichen Anbietern absetzen und ihren Eigensinn gesellschaftlich belegen können. Indem sie die von ihnen erbrachten Dienste und die dabei gewonnenen Erfahrungen und Einschätzungen öffentlich machen, für den Wert der sozialen Dienste sowie für die gesellschaftliche Relevanz ihrer Erfahrungen und Einschätzungen werben und schließlich hinreichend große Zustimmung mobilisieren, könnten sie – über die Öffentlichkeit – Einfluss auf den Sozialstaat (zurück)gewinnen.